Abstract
摘要： 本文透過台灣90年代「農地釋出政策」與「農發條例修正案」發展的來龍去脈，揭露「土地去管制化」的特殊政治社會過程。作者將指出：「農地農有，農地農用」邁向解體的過程是在台灣政經、社會發展脈落下漸漸推展而成，「去管制」與「保護」的力量共同形塑農地政策的最終結果。打破「農地農有，農地農用」管制的同時，人們起而反對「去管制」，他們試圖抵擋並且減緩農地全面進入市場邏輯的殘酷中。現實世界中土地商品化過程的推展，交織著複雜的社會政治性質，它並非純粹的經濟邏輯可以解釋。 本文將指出：「農地農有，農地農用」管制體系導致農村與都市的發展困境，在80年代末期產生一股強烈的土地改革的要求，這樣的壓力迫使轉型中的政權必須化解危機來延續正當性。92年王建「火宣」推動的稅制改革方案因權力聯盟鬥爭下而失敗後，93年以李登輝為首的主流派國民黨新權力聯盟積極推動「自由化、國際化」的積累策略，導引土地改革朝向「去管制」的方向發展。「農地釋出政策」在「振興經濟方案」下被提出，宣稱打破管制，釋出農地以壓抑地價，解決市地與工商用地需求；「農發條例修正案」為配合貿易自由化而相應提出修正，其下的農地政策宣稱打破管制，引入新的生產因素來發展符合市場競爭的現代農業。兩者共同將「農地農用、農地農有」的管制體系推向解體。 「農地釋出政策」與「農發條例修正案」的推展是「去管制」與「管制」力量相互抗衡的過程。「都計幫」採用市場邏輯，主張大規模釋出農地以壓抑地價、打擊特權，來解決用地取得困難的想法，以及「老農派立委」與「基層農會」基於買賣利益與選票考量，主張全面撤除管制，開放農地自由買賣的想法，與既有農地管制的思維不容。它挑戰到以「平均地權」與「糧食安全」為由的「農地農有，農地農用」管制體系，以及向來主張「計劃管制」來打擊特權炒作的思考，還有漸漸受到重視的生態保育意識。「管制」的力量主要來自於農政、地政學界與環境保護者，他們擔心農地流失危及糧食安全與生態環境，同時擔心「去管制」會造成土地炒作及壟斷的後果。 整個推展的結果是：「農地農有，農地農用」邁向解體，同時也意味著農地更大程度被納入商品化的範圍。過程中，市場的思維與力量企圖摧毀管制體系，另一方面，保護力量起而抵擋農地全面進入市場邏輯中。農地作為糧食生產的經濟功能，還負載自然生態、農村文化等非經濟作用，正因為人類與土地發展出錯綜複雜的關係，使得唯經濟考量的市場邏輯無法全面征服它。本文認為一個好的土地制度是隨時空情境彈性調整，它可以兼顧發展需求、社會公平以及永續利用的原則，同時可以誘發人們與其建立更多元與創造性的關係。打破造成發展困境的管制體系後，期待的是一個整體而能合理引導土地利用的制度成型。