Abstract
中華人民共和國民用航空局於 2015 年 1 月 12 日片面發布了關於 M503、W121、W122 與 W123 四條位於台灣海峽之新航路的訊息。由於新航路貼近國際民航組織所劃設的「台北飛航情報區」及所謂「海峽中線」，台灣朝野輿論認為除了容易使中國民航機因慣常發生的逸航、偏航而侵入「中華民國」領空、減少台灣空防縱深外，也將影響目前台灣空軍所使用的戰鬥訓練空域，形成嚴重的國安漏洞，因此齊聲加以反對。 在評估中國發布新航路的規範效應以及對付策略之時，有一個基本觀念是不能忽視的，那就是不管採取哪一個關於台灣國際法地位的論述，都不會影響台灣海峽作為一個符合 1982 年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱 1982 年 UNCLOS）定義下「供國際航行」之海峽 1。因此，在沿岸國領海以外的台灣海峽之上，包括中國在內之所有國家的船舶和航空器，也就享有純以繼續不停和迅速過境為目的之航行與飛越自由，而且任何國家都不能阻礙這種過境通行之自由（1982 年 UNCLOS §37、38）。 由於四條航路其實還位於中國所掌管的「上海飛航情報區」內，並未侵入台灣可以主張的領海與鄰接區，中國是享有飛航權利的，熟嫻國際法且為國際民航組織理事會成員的中國，絕對知之甚詳。是以，早在 2007 年，該四航路就已經完成規劃並提交「國際民航組織」（以下簡稱 ICAO）備查，取得編碼。既然如此，中國這次又何須大張旗鼓且持續由各對台甚至非對台機關發表聲明？其實，發布 M503 等四條新航路的主要目的，是繼公告東海防空識別區後，再次藉由法律戰略，迫使台灣在一向窘於表態的主權地位論述上，選擇與中國靠攏。而事實也證明，中國所作的這個沒本生意，可說是賺得荷包滿滿，大獲全勝。 對於上述中國新航路本身的國際法評價，其實由美國國務院發言人 Marie Harf 在 1月 14 日記者會中的相關發言，也可以得到證明。Marie Harf 在記者會中表示，美國已注意到關於該新航路之報導，惟美國主要注意的是維持與強化該空域國際飛航安全的問題，而且僅有該利益與該台灣海峽區域及全世界之國家有關。Marie Harf 在會中固敦促中國應該與受該新航路影響的國家討論可能涉及的飛安問題，但也認為除此之外，該航路並未違犯美國於該區域之其他利益 2。對應美國國務院的上述發言，中國外交部發言人洪磊則於隔日例行記者會中進一步說明，四條新航路早在 2007 年就與美國民用航空總署（FAA）共同評估其安全性，並向 ICAO 提出申請獲得編碼。部分媒體雖然接著報導說美國官員否認了中國外交部的說明，可是筆者在所有美國媒體上，都沒有找到這個否認的消息以及美國官員的身分。筆者自己倒是可以證明中國所言不虛。中國確實是在 2007年就已向 ICAO 提出設置 M503 等新航路的計畫，由於這些航路完全位於「上海飛航情報區」，並未涉及他國主權空域，形式上無須在 ICAO 委員會中與他國先行協商。加上台灣並非 ICAO 會員國，根本沒有情報。是美國在 ICAO 獲知訊息後，將情報轉送給「中華民國」政府的。筆者當時就曾以專家身分，獲邀在高層召開之因應會議中提供法律諮詢。 雖曰如此，中國卻沒有立即在 2007 當年就實施 M503 等新航路。關於這點，扁政府前國安幕僚紛紛跳出來表示，是因為「扁政府國安會反應迅速，立即召開跨部門協調整合會議，做出因應決策，…分進合擊，瓦解中國的盤算，特別是外交部在美國與加拿大的努力，最終迫使中國…不敢實施」。部分媒體也聲稱由於美國施壓要求中國應在比照ICAO 精神與台灣進行協商後，所以中國終於放棄實施計畫。然而這些都是毫無根據與邏輯的說法。事實是，當時扁朝已屆末年，民進黨積弱不振，中國早已開始準備與勢將輪替執政之馬英九政權進入全面直航。為了預留雙方協議之操作槓桿，不欲因小失大破壞馬英九創造兩岸和諧的假氣氛，所以才暫時停止實施新航路。此由馬英九政權於上任後，立刻於 2008 年 11 月與中國間簽署進行直航之《海峽兩岸空運協議》，可以得證。到了今天，台灣與中國間的航線既已全面被馬英九「去國際化」，成為專屬中國與台灣民航業者行使之「兩岸航線」，中國自然也就沒有了顧忌，可以乘勝追擊，擴大「兩岸航線」內國化的戰果。 綜上，大家必須認清一個事實，就是當年中國沒有實施新航路，並非扁政府的反應得宜，純屬中國片面的戰略進程決定；扁政府當時根本沒有採取任何正確及有效的反應，與今日台灣朝野對該航路種種荒腔走板的言行相比，只能說是半斤八兩。如果我們到了危急存亡之秋的現在，還不能正確理解中國對台灣密集展開法律戰的動機，並誠實面對在不正常國家狀態下，台灣對於國家主權不論在主觀認識與客觀要件上，都還處於未熟主權階段的事實，然後在完整且客觀的國際法知識基礎上，評析中國的策略，提出有效反制手段，那麼台灣被中國併吞之日，恐將不遠矣。